“二十大報(bào)告提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略四大戰(zhàn)略，并列又有聯(lián)系，分別解決不同的問題�！敝袊鴩�土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成在接受澎湃新聞專訪時(shí)說道。

　　他表示，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是解決區(qū)域差距過大的問題，解決區(qū)域不平衡問題；區(qū)域重大戰(zhàn)略，主要解決內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題和外部的輻射帶動(dòng)問題；主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是解決合理布局的問題；新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是解決人口合理分布的問題。

　　肖金成還表示，要關(guān)注邊緣地區(qū)也就是省際交界地區(qū)，這些地區(qū)需要建立新的機(jī)制才能加快發(fā)展，解決辦法就是建立經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)雙輪驅(qū)動(dòng)。

　　此外，肖金成近期在關(guān)注邊疆地區(qū)發(fā)展問題，他認(rèn)為，要讓邊疆地區(qū)真正富裕起來，需要國家支持，在沿邊地區(qū)的中心城市建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，集聚產(chǎn)業(yè)和人口。

　　澎湃新聞：二十大報(bào)告提出，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這四大戰(zhàn)略分別解決哪些問題？有哪些內(nèi)在聯(lián)系？

　　二十大報(bào)告的第四部分的題目是“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的手段， 在這個(gè)框架下，又提了五個(gè)重點(diǎn)，其中，第四個(gè)重點(diǎn)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這四大戰(zhàn)略在以前黨的代表大會(huì)的報(bào)告里都是分開講，二十大報(bào)告集中到區(qū)域發(fā)展部分來講，是因?yàn)檫@四大戰(zhàn)略確實(shí)在區(qū)域發(fā)展上都有所體現(xiàn)。四大戰(zhàn)略是并列又是有聯(lián)系的，分別解決不同的問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略解決區(qū)域差距過大的問題，解決區(qū)域不平衡問題；區(qū)域重大戰(zhàn)略解決區(qū)域內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題和對(duì)區(qū)域外部的輻射帶動(dòng)問題；主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是解決區(qū)域合理布局的問題；新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是解決人口合理分布問題。其共同的目標(biāo)是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化。

　　澎湃新聞：西部、東北、中部、東部“四大板塊”的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃已有多年，如今各自的發(fā)展目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)又有哪些新的變化？

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是解決區(qū)域差距過大的問題，解決區(qū)域不平衡問題，怎么解決？二十大報(bào)告提出：“推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化�！狈謩e對(duì)應(yīng)解決西部的“落后病”、 東北的“蕭條病”、中部的“結(jié)構(gòu)病”、東部的“膨脹病”。可以說，這四大舉措是問題導(dǎo)向，分別解決四大區(qū)域的突出問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還要解決一個(gè)重要問題，就是“老少邊窮”地區(qū)的貧困問題。雖然我們消除了絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困的問題還存在，而且“老、少、邊、窮”四類地區(qū)是相互嵌入的，這就構(gòu)成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一個(gè)基本指向，就是要解決區(qū)域不協(xié)調(diào)問題、不平衡問題，要采用多種不同方式。

　　澎湃新聞：您之前曾談到，當(dāng)前的國家區(qū)域重大戰(zhàn)略一類以城市群為主體，一類以流域?yàn)橹黧w，如何理解它們的特點(diǎn)和問題？

　　，三個(gè)在東部，一個(gè)在西部。東部三個(gè)城市群是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，但內(nèi)部有不協(xié)調(diào)的問題。比如，京津冀城市群，北京是“膨脹”問題，與之相比，河北和北京、天津存在很大差距；長三角區(qū)域是帶動(dòng)問題，長三角城市群很發(fā)達(dá)，但蘇北、浙南和安徽與長三角城市群相比存在較大差距，因此，長三角城市群要帶動(dòng)更大區(qū)域的發(fā)展；粵港澳大灣區(qū)的問題有兩個(gè)方面，一是香港、澳門和珠三角一體化發(fā)展問題，要發(fā)揮香港澳門的優(yōu)勢，同時(shí)解決香港澳門存在的問題；二是對(duì)標(biāo)世界三大灣區(qū)，提高國際競爭力；成渝地區(qū)在西部是比較發(fā)達(dá)的，而且發(fā)展條件也比較好，我把它稱為“不是沿海的沿海”，如何讓成渝城市群融入世界格局、引領(lǐng)和帶動(dòng)西部，這就涉及到前面提到的西部大開發(fā)形成新格局。

　　。長江是一條黃金水道，包括九省二市，面積是全國的20%，GDP是全國的40%，人口也占全國的40%，表面上看人口和GDP是均衡的，但存在結(jié)構(gòu)問題，就是下游、中游、上游的差距較大。長江下游經(jīng)濟(jì)體量比較大，長江中游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尤其是人均GDP就相對(duì)弱一點(diǎn)，長江上游與下游的差距更大，云南、貴州和成渝地區(qū)差距也比較大，所以，要促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展，再加上長江橫貫東中西。如果長江中游、長江上游和長江下游的發(fā)展差距能夠縮小，就有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而且，長江上游的發(fā)展?jié)摿�還是很大的。但黃河不同，它不是一條經(jīng)濟(jì)帶，上游、中游因?yàn)樗�資源不足、生態(tài)脆弱，發(fā)展受限。不過，黃河有四個(gè)城市群——山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中城市群、蘭西城市群，聚焦這四個(gè)城市群，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展就有了保障。另外，黃河“幾字彎”有若干個(gè)都市圈，促進(jìn)都市圈內(nèi)部的合作與發(fā)展，就可以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　值得注意的是，二十大報(bào)告里提到了雄安新區(qū)，是京津冀新的經(jīng)濟(jì)增長極，就像深圳之于大灣區(qū)、浦東之于長三角。當(dāng)然，發(fā)展需要時(shí)間，現(xiàn)在雄安新區(qū)還處于建設(shè)時(shí)期。

　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略源于主體功能區(qū)規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃源于國土規(guī)劃，是解決空間合理布局的問題。我國從上世紀(jì)80年代開始研究和編制國土規(guī)劃，“十一五”期間編制了主體功能區(qū)規(guī)劃，目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合理布局，根據(jù)資源環(huán)境的承載力確定產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。哪里適合發(fā)展就加快發(fā)展，哪里不適合發(fā)展就加強(qiáng)保護(hù)，這是一個(gè)新的理念，這就需要對(duì)全國960萬平方公里陸地國土進(jìn)行識(shí)別。這是一個(gè)宏大的工程。如一個(gè)市、一個(gè)縣、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，哪些地方適合開發(fā)、哪些地方不適合開發(fā)，是比較容易做到的，但把全國的規(guī)劃搞得這么細(xì)，幾乎是不可能的。因此要把主體功能區(qū)規(guī)劃上升到主體功能區(qū)戰(zhàn)略，由市、縣、鄉(xiāng)付諸實(shí)施，把主體功能區(qū)理念和原則貫徹下去。

　　澎湃新聞：二十大報(bào)告提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，如何理解“以人為核心”？“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”更側(cè)重關(guān)注什么？旨在解決區(qū)域發(fā)展當(dāng)中的哪些問題？

　　實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，就是要解決人口合理分布問題和城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題。其實(shí)，城鎮(zhèn)化從來就是人的城鎮(zhèn)化，不是土地的城鎮(zhèn)化，我們過去對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)是不準(zhǔn)確的，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是糾正過去的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。原來在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在在城市從事二、三產(chǎn)業(yè)，這就是城鎮(zhèn)化的過程，由于工業(yè)化進(jìn)程加快，城市提供了更多就業(yè)崗位，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，不需要太多的勞動(dòng)力，城市的引力和農(nóng)村的推力，共同促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的提高，主要解決人口的城鄉(xiāng)分布不合理問題，同時(shí)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)者跨省流動(dòng)，到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，解決區(qū)域人口分布不合理問題，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化水平提高很快，存在什么問題？人從農(nóng)村走出去了，能在城市留下來嗎？在城市里生活得好不好？比如說現(xiàn)在有2億多農(nóng)民工，沒有城市戶籍，也沒有享受與城市居民基本相同的公共服務(wù)，勞動(dòng)報(bào)酬比較低，他們很可能要回到農(nóng)村去，這會(huì)帶來很多問題，一是造成城市的勞動(dòng)力供給不足，進(jìn)而帶來勞動(dòng)力成本的上升，對(duì)工業(yè)化形成很大影響；二是大量人口回到農(nóng)村，能否找到合適的工作，能否得到在城市基本相同的收入。城鎮(zhèn)化水平會(huì)不會(huì)不升反降？城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，逆城鎮(zhèn)化不是我們的目標(biāo)。所以，城鎮(zhèn)化也有高質(zhì)量發(fā)展問題。很多人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)，在城市建設(shè)方面花了很多錢，卻沒有把農(nóng)民工的問題解決好，這是一個(gè)很大的失誤。把城市建得很漂亮，反而提高了城鎮(zhèn)化的門檻，使很多農(nóng)民工家屬進(jìn)不來，幾千萬“留守兒童”、“留守婦女”，還有“留守老人”。這個(gè)問題不解決，是對(duì)現(xiàn)代化最大的威脅，所以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，既是區(qū)域戰(zhàn)略，也是國家戰(zhàn)略。

　　澎湃新聞：城市群、都市圈是區(qū)域一體化的平臺(tái)，您曾經(jīng)提到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距體現(xiàn)為城市群內(nèi)外的差距，城市群內(nèi)外的差距有哪些具體表現(xiàn)？解決的辦法有哪些？

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距還體現(xiàn)為城市群內(nèi)外的差距。這里需要明確的是，城市群是有標(biāo)準(zhǔn)的，不是隨便畫個(gè)圈就是城市群。城市群，是城市比較密集、產(chǎn)業(yè)比較密集、人口比較密集，是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)。城市群不是規(guī)劃出來的，而是歷史形成的。為什么強(qiáng)調(diào)這個(gè)？是因?yàn)槌鞘腥汉头浅鞘腥菏怯胁顒e的，而且差別比較明顯。據(jù)測算，城市群的面積占全國20%左右，GDP、人口則分別占全國的70%、50%左右，很清楚表明，城市群是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱。但也暴露一個(gè)問題，就是城市群外，全國80%的土地居住了不到一半的人口，只有不到30%的GDP�？s小城市群內(nèi)外的差距，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　除了縮小“分子”的差距，可以做“分母”的文章，就是20%的人口進(jìn)入城市群，那么，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成效就比較明顯了，未來，城市群70%的GDP，也有70%的人口，城市群之外30%的GDP，只有30%的人口，實(shí)現(xiàn)GDP與人口基本匹配。

　　另外，城市群也有溢出作用，就是輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)。二十大報(bào)告里提出構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。我的觀點(diǎn)是以城市群為核心，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)區(qū)。城市群的輻射范圍不斷擴(kuò)大，把整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)帶動(dòng)起來。國土空間體系一定不能相互割裂，要融合發(fā)展，要由內(nèi)向外不斷拓展，輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)，這也是優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的一個(gè)可行的途徑。

　　說到都市圈，既有在城市群里面，也有在城市群之外。在城市群之外的都市圈，可以發(fā)揮核心城市對(duì)外的輻射帶動(dòng)作用，建設(shè)軌道上的都市圈，實(shí)現(xiàn)同城化。還有一大部分地區(qū)既在城市群之外，也在都市圈之外，就要發(fā)揮中心城市的作用，每個(gè)城市都有一定的輻射范圍，城市規(guī)模越大，輻射范圍也越大，要通過這些途徑、方式，加上國家政策支持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，就能實(shí)現(xiàn)全國整體的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　澎湃新聞：您之前提到，要關(guān)注邊緣地區(qū)、省際交界地區(qū)，它們有哪些特征？這些邊緣、交界地區(qū)有哪些新的發(fā)展路徑？

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)理論叫核心邊緣理論，現(xiàn)在我國在這方面的問題比較突出，就是省會(huì)城市規(guī)模都比較大，形成了都市圈，省會(huì)城市周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展也不錯(cuò)，但是離省會(huì)城市越遠(yuǎn)的地方，經(jīng)濟(jì)就越落后，所以省域邊緣地區(qū)、省際交界地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，如晉冀魯豫交界區(qū)、蘇魯豫皖交界區(qū)、湘鄂渝黔交界區(qū)等，省際交界地區(qū)多是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有許多革命老區(qū)，這些地方如果沒有一個(gè)新的機(jī)制，很難發(fā)展起來。當(dāng)然發(fā)展落后有多種原因，一是自然地理的原因；二是行政分割的原因，這就是為什么要建立全國統(tǒng)一大市場，突破行政分割，建立合作機(jī)制；三是城鄉(xiāng)分工問題，交界地區(qū)城市小，農(nóng)村大，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值很難實(shí)現(xiàn)。這就得讓城市先發(fā)展起來，城市人口多了，規(guī)模大了，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)就會(huì)增加，通過中心城市來帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

　　需要注意的是，行政區(qū)是歷史形成的，邊界線犬牙交錯(cuò)，設(shè)立時(shí)并沒有過多考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可以通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)，消除行政分割，經(jīng)濟(jì)區(qū)是相互聯(lián)系、相互依托的，所以我們提出行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)雙輪驅(qū)動(dòng)，共同促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　前面講了很多觀點(diǎn)，其實(shí)是有軟肋的，比如人口流動(dòng)，我們主張人口流動(dòng)，主張減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口“分母”——一部分人到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)居住，但農(nóng)村怎么辦？欠發(fā)達(dá)地區(qū)怎么辦？最大的問題和擔(dān)憂就是邊疆怎么辦？這是空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)軟肋。現(xiàn)在有國家支持邊疆地區(qū)發(fā)展，但我認(rèn)為還不夠，因?yàn)檫吔缇�很長、范圍很大，通過轉(zhuǎn)移支付能夠讓他們“有飯吃”，但很難讓他們富裕起來。如何穩(wěn)邊富邊、強(qiáng)邊固邊，我組織了幾個(gè)專家進(jìn)行研究，寫了幾篇關(guān)于加快沿邊地區(qū)發(fā)展的報(bào)告，包括東北沿邊、內(nèi)蒙沿邊、新疆沿邊、西藏沿邊、云南沿邊、廣西沿邊，在沿邊地區(qū)發(fā)展一定數(shù)量、一定規(guī)模的城市，吸引投資者，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，集聚人口，提高沿邊地區(qū)居民的生活水平，防止人口大量流失。